Dit is de vierde blog van een reeks over het Europese en het Europese Defensiefonds. Eerdere onderwerpen waren:

• Blog #1: European Defence Industrial Development Programme (EDIDP) 2020
• Blog #2: Gunning PADR en EDIDP2019
• Blog #3: Het EDF, hoe is het ermee?

Ook wil de EC met het EDF de Europese Defensie Technologische en Industriële Basis (DTIB) versterken. Dat kan door ook de Nederlandse DTIB sterker te maken. Tot op heden wordt de Europese DTIB gevormd door relatief gesloten waardeketens. Er is geen gelijk speelveld. Van een open defensiemarkt is in Europa geen sprake. Lidstaten hechten i.v.m. hun nationale veiligheid niet alleen aan soevereine zeggenschap over de inzet en uitrusting van hun troepen, maar ook aan bescherming van hun nationale waardeketens. Dat is ook tijdens de COVID19-pandemie gebleken. Ook het Nederlandse veiligheids- en defensiebeleid blijft een nationale aangelegenheid binnen een Europese en Trans-Atlantische context. Hierna wordt ingegaan op vijf strategische aanbevelingen, die bijdragen aan succesvolle ontwikkeling van de Nederlandse Defensiesector op weg naar de Europese markt. Eerst wordt kort ingegaan op de Nederlandse aanpak voor het EDF en nationale instrumenten.

Nederlandse inzet en governance voor het EDF in interdepartementaal verband.

De regering heeft de ambitie uitgesproken om ten aanzien van de toegekende middelen uit het EDF bij de top 10 landen te horen. Het is, naast een landsbelang, in het toekomstig belang van Nederlandse bedrijven dat zij zich positioneren voor het EDF. Dit fonds gaat in eerste instantie vooral om onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten. Het is daarbij nog niet duidelijk of de Lidstaten de resultaten van deze projecten ook zullen verwerven. Het EDF vereist voor de deelname in projecten tenminste drie entiteiten (zoals bedrijven, kennisinstellingen, universiteiten) uit tenminste drie verschillende landen. Samenwerking tussen de Nederlandse overheid en de Nederlandse entiteiten is dan ook essentieel omdat de Lidstaten de intentie moeten uitspreken dat zij de resultaten van een project, al dan niet met andere Lidstaten, zullen gebruiken voor hun uitrusting.

Ik ben blij dat de bewindslieden van Defensie en Economische Zaken en Klimaat (EZK) het NIDV-voorstel hebben overgenomen om de Interdepartementale Coördinatiegroep (ICG) voor Europese Defensiesamenwerking (EDS) op te richten en een Bijzonder Vertegenwoordiger te benoemen (generaal b.d. Tom Middendorp). Het voorbeeld hiervan is de ICG voor de F35, waarin ook nauw tussen Defensie en de Defensiesector wordt samengewerkt.

Van de ICG EDS is de NIDV lid om de Defensiesector te vertegenwoordigen. Inmiddels wordt in ICG-verband door bedrijven, ministeries en kennisinstellingen intensief samengewerkt om in de 1^e jaarschijf van het EDF een zo goed mogelijke positie te bereiken. Ook de Nederlandse voorbereidingen onder ICG-vlag voor deelname aan de twee voorlopers van het EDF werpen hun vruchten af. De Nederlandse governance wordt bij andere Lidstaten als een goed voorbeeld gezien. 

Ook nationale instrumenten voor de Defensiesector blijven nodig

Door het EDF kan er in de waardeketen van de Defensiesector nieuwe kennis en technologie worden opgenomen, waarbij nieuwe bedrijven tot de sector kunnen toetreden. Maar terecht zet de Nederlandse regering niet alleen in op dit EDF. In de ‘Maakindustriebrief’ van de staatssecretaris van EZK wordt ook een soevereine Nederlandse aanpak als instrument voor versterking van de Defensiesector gezien. Voor verbetering van de positie van de Defensiesector acht het kabinet maatwerk nodig. Terecht stelt het kabinet dat het industriële participatie (IP) beleid, naast een versterking van de DTIB, bijdraagt aan het internationaal positioneren van de Nederlandse DTIB en verbetering van het level playing field. Deze Nederlandse hybride koers is standvastig.

Een hybride koers voor het Europese Veiligheids- en Defensiebeleid

 De meeste Europese landen volgen zo’n hybride koers bij de ontwikkeling van een gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid. Voor de industrie gaat dat in de kern om:

• Versterken van de internationale samenwerking, zoals het EDF, én
• een soevereine aanpak, waarbij al dan niet intergouvernementeel wordt samengewerkt. Voor dat laatste dient Permanente Gestructureerde Samenwerking (PESCO) als voorbeeld.

Voor de Nederlandse Defensiesector is besluitvorming op strategisch niveau vereist

De hybride koers van de meeste Lidstaten compliceert het versterken van de Europese defensiecapaciteiten en het openbreken van de waardeketens. Deze aanpak overstijgt binnen Nederland verschillende beleidsterreinen, zodat voor de ICG een cruciale rol is weggelegd. Om de Nederlandse Defensiesector goed te positioneren voor het EDF, is strategische besluitvorming nodig over de volgende vijf punten:

1. Financieringsmogelijkheden voor EDF-projecten

Bedrijven die aan projecten uit het EDF willen deelnemen, hebben financiering nodig, mede omdat het gaat om investeringen op de lange termijn en niet alle kosten van deelname worden vergoed. Een aantal Nederlandse banken wil bedrijven uit de Defensiesector niet financieren. Ronduit stuitend zijn reclames van de ASN-bank waarin zij aangeeft dat zij niet in wapens investeert. Die bank geeft daarmee ook aan niet het beste voor te hebben met Nederlandse militairen.

De Europese Investerings Bank (EIB) investeert niet of nauwelijks in militaire programma’s. Zij weegt de inbreng van Niet-Gouvernementele Organisaties zwaarder dan het veiligheidsbelang. De EIB biedt inmiddels wel openingen voor leningen aan Lidstaten voor dual use Dat banken de Defensiesector niet willen steunen, zou de minister van Financiën niet moeten accepteren. Het gaat om een sector waarin kan worden geïnvesteerd, en dan niet alleen in dual use projecten voor Lidstaten. De bij de NIDV aangesloten bedrijven houden zich aan het integriteitsstatuut en werken daarmee niet aan verboden wapens of ongeoorloofde export.

Bovendien is aanvullende financiële ondersteuning door de regering noodzakelijk. Een goede start is gemaakt met de reservering van €20M op de begroting van EZK. Volgens het ‘just retour’-principe (de Nederlandse financiële bijdrage aan Europa vloeit terug in de Nederlandse economie) dat ik ook voor het EDF zou toejuichen, is jaarlijks 3 tot 4 x meer benodigd. Ik constateer een positieve grondhouding om dit volume te bereiken.

2. De relatie tussen PESCO en EDF moet beter worden afgestemd

Inmiddels lopen er 47 PESCO-projecten, waaraan verschillende Lidstaten deelnemen. De Nederlandse regering neemt aan 11 daarvan deel.[10] Deze intergouvernementele projecten kunnen ook worden aangemeld voor het EDF, met onder meer het vooruitzicht op een financiële bonus. Als een bedrijf zich aanmeldt voor zo’n EDF/PESCO-project, kunnen problemen ontstaan als de Lidstaat van vestiging niet aan dat PESCO-project deelneemt, zo hebben twee Nederlandse bedrijven het afgelopen jaar ondervonden. Zij werden buitengesloten als consortiumlid. De Europese Commissie was niet in staat in te grijpen; hier botsen de PESCO- en EDF-regimes.

3. Eenduidige Europese uitvoering van exportbeleid

Het verlenen van vergunningen voor de export van militair materieel is een soevereine aangelegenheid. Niet wordt voorzien dat daarin in Europa verandering komt, ondanks pogingen van onder meer de regering hiertoe. Met het Europese Gemeenschappelijk Standpunt voor de export van militair materieel, wordt een besluit getoetst aan acht criteria, mét een mechanisme voor informatie-uitwisseling. De Lidstaten interpreteren deze acht criteria niet op dezelfde wijze. Nederland interpreteert restrictiever dan de meeste andere landen. Daarvoor is brede steun in de Tweede Kamer. Hoewel Nederland het voorbeeld is van hoe wordt gerapporteerd, maken niet alle landen goed duidelijk waarom zij een vergunning verlenen, waar andere Lidstaten deze weigeren.

Ook het rapportagemechanisme van het Standpunt werkt onvoldoende. Hiermee wordt de Nederlandse DTIB in het algemeen op achterstand gezet. Als een Nederlands bedrijf dat is geïnteresseerd in een EDF-project, wil aansluiten bij een consortium dat door een bedrijf uit een andere Lidstaat wordt geleid, dan is de welkome bereidheid bij Buitenlandse Zaken die Lidstaat te volgen. Dat zou naar het voorbeeld van de F35 een algemene vergunning kunnen zijn. Voor één van de eerste studieprojecten van één van de voorbereidingsprogramma’s van het EDF met Nederlandse inbreng is inmiddels een vergunning verleend.

De Nederlandse EDF-ambitie wordt beperkt als Nederlandse bedrijven een EDF-consortium willen leiden met een resultaat dat op de markt gaat komen. Bedrijven uit landen met een minder restrictief beleid bedenken zich wel twee keer deel te nemen aan een in een land geleid consortium met een restrictief beleid. Dan is de toegang tot markten om investeringen terug te verdienen zachtjes uitgedrukt onduidelijk. Bekend is dat export van militair materieel naar buiten Europa essentieel is voor de Europese DTIB. Om die reden hebben zelfs het niet-restrictieve Frankrijk en het eveneens restrictieve Duitsland bilaterale afspraken gemaakt. Dat gaat erom dat als één van de landen voor minder dan 20% deelneemt in een samenwerkingsproject, het leidende land over export besluit (‘Toulouse Abkommen’ ).

4. Een goede uitgangspositie voor het EDF

De Nederlandse DTIB wordt internationaal geroemd om haar hoogwaardige technologische kennisindustrie en competitiviteit. KPMG heeft in opdracht van het ministerie van EZK een ‘Swot analyse strategische waardeketens’ Zij concludeert dat de Nederlandse Defensiesector onder druk staat door onder meer de toenemende internationale consolidatie, beperkte schaal in Nederland en mogelijk door protectionisme vanuit EU-landen, die vaker gebruik lijken te maken van artikel 346 van het Verdrag inzake de Werking van de Europese Unie (VWEU). Ik ben blij met deze waarschuwing. KPMG ziet Nederlandse kansen voor bijvoorbeeld de sensor- en radartechnologie, scheepsbouw en ruimtevaarttechnologie. Ik zie ook kansen voor componenten voor land- en luchtmacht en ruimtevaart, informatietechnologie, cyber, artificial intelligence en virtual reality. Daarbij passen ook kleinschalige ontwikkelingen, ‘kortcyclische innovaties’, die de krijgsmacht in samenspraak met vooral een aantal jonge bedrijven uitwerkt.

Door in te zetten op Nederlandse ontwerpen, ontwikkeling en bouw, ontstaat bovendien decennialang Nederlands verdienvermogen omdat de systemen ook in stand moeten worden gehouden. Een zekere kritische omvang van de industrie acht KPMG nodig om afbrokkeling te voorkomen. Dit is tevens van belang voor ambities om als Nederland deels zelfvoorzienend te zijn. Ik onderschrijf de conclusies van KPMG van harte!

Met Europese Richtlijn 81 van 2009, geïmplementeerd in de Aanbestedingswet op Defensie- en Veiligheidsgebied (ADV), hebben de EU en de regering ingezet op een open en transparante Europese markt voor defensie- en veiligheidsmateriaal. De richtlijn en daarmee ook de ADV moeten bijdragen aan het zoveel mogelijk bereiken van level playing field op de Europese defensiemarkt met ruimte voor productie en verkoop en de innovatieve industrie. Tien jaren na haar introductie kan worden gesteld dat de doelstelling van Richtlijn 81 niet is behaald. Nog geen 20% van het financieel volume van Europese Defensieprojecten is aanbesteed volgens de communautaire Richtlijn 81. De Lidstaten hebben in totaal nog geen handvol majeure militaire projecten langs deze weg aanbesteed. Grensoverschrijdende inschakeling in de waardeketen op basis van de richtlijn heeft nauwelijks plaatsgevonden.

Ook op de Defensiemarkt is het moeilijk gebleken deze met politiek-juridische middelen te sturen. Hoewel alle Lidstaten de richtlijn hebben geïmplementeerd, blijven zij van hun soevereine bevoegdheid gebruikmaken door art. 346 VWEU toe te passen. Veelal blijft een defensieopdracht dan binnen de nationale waardeketen. Tot mijn genoegen geldt dat tot op zekere hoogte ook voor Nederland. Recent hebben Frankrijk en Duitsland besloten tot extra investeringen in militair materieel om niet alleen hun militaire capaciteiten te verbeteren, maar ook de vraaguitval door de Coronacrisis van hun nationale defensiebedrijven te compenseren. Van een echte Europese marktwerking voor defensie en veiligheid is dan ook nog geen sprake. Pikant is dat er voor toepassing van art. 346 VWEU geen enkele Europese rapportageplicht is. Voorstellen tot verbetering van de uitvoering van Richtlijn 81, zoals nu in Brussel circuleren, hebben pas zin zodra vooral de grotere Lidstaten hun waardeketens grensoverschrijdend openstellen. Ik stel vast dat Richtlijn 81 een decennium te vroeg het levenslicht zag, en instrumenten als het EDF een decennium te laat. Een andere volgorde had de markt mogelijk beter gestuurd.

In de Defensie Industrie Strategie (DIS) van 2018 heeft de Nederlandse regering aangegeven dat zij de Nederlandse DTIB wil versterken. Daarmee wordt bedoeld dat Nederland kennis, technologie en capaciteiten in Nederland wil behouden of eventueel opbouwen als die er geheel of gedeeltelijk niet zijn. Aan dat laatste wordt momenteel niet of nauwelijks aandacht geschonken. De wil tot versterken van de Defensiesector wordt herhaald in de ‘Maakindustriebrief’. Dat betekent mijns inziens dat voorzichtig moet worden omgegaan met internationale concurrentiestelling voor militaire projecten als de kennis, technologie en capaciteiten in Nederland aanwezig zijn of als deze kunnen worden opgebouwd. Voordat internationale concurrentie wordt gesteld, moet dan goed worden overwogen of dit is gewenst.

Juist waar merkbaar is dat de Nederlandse regering werkt aan herstel en vernieuwing van de krijgsmacht en meer projecten zich voor de Nederlandse Defensiesector aandienen, hebben bedrijven uit andere landen bij internationale concurrentiestelling van de benodigde projecten door Nederland juist voordeel. Daardoor kunnen juist die landen hun nationale Defensiesector verder versterken. Diegenen die denken dat bij concurrentiestelling van Nederlandse grote militaire projecten de (Europese) defensiemarkt haar werk doet – ondanks de Nederlandse uitstekende kwaliteit tegen een redelijk prijs van producten – komen van een koude kermis thuis. De grote Lidstaten stimuleren hun industrieën juist actief om op de defensiemarkten van andere Lidstaten te interveniëren. Het is derhalve van belang te onderzoeken bij een voorgenomen aanbesteding of de benodigde capaciteit in Nederland aanwezig is of kan worden opgebouwd. Met een zelfscheppende industrie is Nederland het beste gediend.

Als Nederlandse opdrachten naar het buitenland wegvloeien, speelt Nederland geen rol meer in de Europese waardeketen, ook niet als deze in een volgend decennium op basis van dit EDF tot stand is gekomen. Ik onderschrijf dan ook volledig dat IP in de “Maakindustriebrief” expliciet als beleidsinstrument is opgenomen. IP-beleid heeft de Nederlandse Defensiesector de afgelopen jaren geen windeieren gelegd. Daarbij past het inzetten op vroegtijdige deelname in ontwikkelingsprogramma’s; ‘military-of-the-shelf’-projecten zijn in het algemeen technologisch minder interessant. Het in een vroegtijdig stadium van een project aansluiten bij de Amerikaanse DTIB heeft verschillende Nederlandse bedrijven een blijvende positie in de Defensiesector verschaft. De sector heeft hierdoor regelmatig componenten voor wapensystemen kunnen ontwikkelen en op de markt zetten met bovendien interessante spin offs en spill-overs.

Vanwege de Trans-Atlantische context van Europese samenwerking, verdient het aanbeveling het IP-instrument nadrukkelijk in Nederlandse opdrachten aan Trans-Atlantische en Europese leveranciers te blijven toepassen. Dat past binnen de strategische doelstelling beschreven in de DIS om dit IP-beleid door te ontwikkelen. Daarmee blijft gebruikmaking door Nederland van art. 346 VWEU benodigd. Voor de legitimatie daarvan biedt het rapport over aanbestedingsrecht versus nationale veiligheid, in casu betrekking hebbend op het ecosysteem voor de Nederlandse militair-logistieke capaciteiten, interessante aanknopingspunten.

5. Een keuze voor Europese samenwerkingspartners.

De Europese Unie bestaat uit 27 Lidstaten. Voor Nederland liggen in het Europese dossier de grootste kansen als wordt aangesloten bij door Duitsland en Frankrijk geleide programma’s. Nederland is gewend aan samenwerking met beide landen. Maar Nederland kan ook zelf een leidende rol vervullen. Dan kunnen Duitse en Franse bedrijven aansluiten, maar ook andere landen komen daarvoor in aanmerking. De NIDV heeft een samenwerkingsverband met een aantal associaties uit ‘like minded’-landen, dat elkaar treft in het Associates-overleg. De landen van dit Associates-overleg en voorkeuren van het ministerie van Defensie zouden naast elkaar kunnen worden gelegd.

Het Nederlandse beleid voor de Defensiesector is realistisch

Nederland kan deze kabinetsperiode niet alleen terugzien op verhoging van het aantal Defensieprojecten dat naar de markt stroomt, maar ook op een realistisch beleid voor de Defensiesector. De uitvoering daarvan geschiedt waar mogelijk op basis van intergouvernementele samenwerking (zoals PESCO), maar ook communautair zoals EDF. Doelstelling van het EDF is de totstandkoming van militaire capaciteiten, waarbij de Europese DTIB wordt versterkt ook door middel van samenwerking in de grensoverschrijdende waardeketen. Tegelijkertijd worden nationale instrumenten geïntensiveerd. Zo heeft de minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking een aantal instrumenten van buitenlandse handel opengesteld voor de Defensiesector. Genoemd kunnen worden het Programma Partners for International Business (NIDV-programma Dutch Coalition for Defense and Security (PIB Maleisië en Singapore)), deelname aan buitenlandse handelsmissies, gebruikmaking van het Dutch Trade Investment Fund en bilaterale overeenkomsten tussen de Nederlandse regering en buitenlandse regeringen. Met die overeenkomsten wordt beoogd de Nederlandse Defensiesector beter te positioneren.

Van de minister van Financiën mag worden verwacht dat hij uitdraagt dat de Defensiesector een sector is waarin banken kúnnen investeren. De nieuwe begrotingsregel voor het EDF van €20M in de EZK-begroting 2021 wordt van harte verwelkomd. Ook Defensie staat positief ten opzichte van cofinanciering. Tijdens consultatieoverleggen met de NIDV met Defensie en EZK over de verwervingstrategie van Nederlandse grote projecten komt inbreng van de Nederlandse Defensiesector goed tot haar recht. Met het ministerie van Defensie en EZK werken bedrijven en kennisinstellingen intensief samen om Nederlandse deelname door de Defensiesector aan de eerste EDF-projecten mogelijk te maken. Een Nederlandse ambitie is passend om het just retour principe toe te passen bij de uitvoering van het EDF. Van een volgend kabinet mag worden verwacht dat zij dit beleid voortzet.

Maatwerk voor de Defensiesector blijft nodig!

Het Nederlandse veiligheids- en defensiebeleid blijft voorlopig een soevereine aangelegenheid. De beoogde versterking van de geopolitieke rol van de EU vergt dat ook de Lidstaten op defensiematerieelgebied in een Navo-context samenwerken. Daarom is niet alleen focus nodig op Europese industriële samenwerking, maar evenzeer op de Trans-Atlantische industriële samenwerking. Daarbij blijft voor onze veiligheid aandacht nodig voor de nationale industriële capaciteiten. Het is juridisch houdbaar als de Nederlandse regering bij verwerving van nationale projecten, zoals andere Lidstaten, met verwijzing naar art. 346 VWEU voor de Nederlandse Defensiesector maatwerk toepast. Dat gaat niet alleen om de bestaande industriële capaciteiten, maar ook om de vraag of deze in Nederland kunnen worden opgebouwd. Naast inzet op het EDF verdient de hoogtechnologische Defensiesector van startups, scale-ups, het midden- en kleinbedrijf en grotere bedrijven zo’n aanpak. Het is aan de spelers van de Gouden Driehoek om dit beleid op weg te helpen naar de Europese defensiemarkt, ook in een volgende kabinetsperiode.